「スーパー堤防」がなぜ廃止になったのか、議事録から追ってみよう！

説明者(国土交通省)

河川局長の佐藤でございます。よろしくお願いいたします。今日御下命をいだいたのは、河川改修事業でございます。これは、午前中にもちょっと申し上げましたが、午前中に御議論を頂戴いたしました環境整備ですとか、ダム事業等々を除いた、あるいは大災害があって河川を緊急的に整備しなければいけないような事業を除いた、一般的な河川改修事業が対象と御下命をいただいております。

事業/制度概要のところにございます。対象として、一級水系の直轄管理区間が、約1万kmございます。一級水系、二級水系の地方公共団体管理区間が、約11万3,000kmございます。ここを対象にして河川改修を進めているということでございます。

具体の進め方でございますが、築堤、河床掘削、あるいは洪水を川の中流部等でカットする遊水地、これらの整備手法を適切に組み合わせて計画的に整備していく。

その際、これは河川改修の宿命でございます。上下流・左右岸及び本支川のバランスを図りながら整備を実施していく。これは、釈迦に説法で恐縮でございますが、上流だけ改修すると洪水の疎通がよくなって、今度は下流が危険になる。こういう宿命を負っておりますので、上下流のバランス、あるいは片岸だけ強化するという形になりますと、相対的に対岸が弱くなる。これは、日本の歴史的な治水の過去の変遷を踏まえた、現在、私どもは社会に定着したルールだと心得ております。

予算関係につきましては、平成22年度の要求につきましては、対前年度比5.5%減、これは午前中も少し触れさせていただきましたが、政権交代によりましてダムにたよらない治水対策を大いに進めるべきと政務三役から御下命をちょうだいしまして、ダム事業予算については仮置きで平成22年度要求はかなり低めの設定をさせていただきました。当然、ダムを縮減するという観点から、河川改修については、特に災害があって後追い的に整備するのではなくて、予防的にあらかじめ河川改修を行って災害を防ぐべきだと、こういう大臣・副大臣・政務官の強い意志をちょうだいいたしまして、御下命によってダム事業等よりは相対的に河川改修事業の縮減率が少ない、それでもマイナス5%という予算を計上させていただいております。

次のページへ移らせていただきますと、事業の必要性、これは事前に御説明したとおりでございます。

他省庁、自治体、民間等との連携・役割分担を簡単に御説明しますと、1点目は、上下流バランスを管理者同士でちゃんと図らなければいけない。

2点目は、河川整備のみならず、流域内でさまざまな施設、あるいはさまざまな活動と連携して、総合的に治水対策を実施しなければいけない。

3点目は、幾らハードを整備したとしても、やはりソフト対策と一体となってハード整備の効果が出てくるだろうということで、この3点が現在、さまざまなステークホルダーとの役割分担ということで心得ております。

成果目標のところでございます。成果実績と見比べていただきたいのですが、私どもが重点を置いていることが2つございます。

近年、水害が発生しているなど、災害が頻発している箇所を速やかに解消する。

一方、背後地の資産の状況も踏まえ、災害の発生の危険性の高い箇所の安全度を向上させる。

過去10年で水害が発生した自治体は、全国の約97%、1,821自治体ございます。土砂災害を入れるともっとございます。その中で成果実績のところでございますが重点的に、床上浸水、水害をすべて防ぐということは、なかなか今の状況では難しいということで、近年発生した床上浸水の被害戸数を抑えていこうという整備目標を立てて、現在実施しているところでございます。

特記事項のところにございます。22年度要求は、対前年度5%減。そして、さまざまな工夫、先ほど申し上げた総合的に治水対策を実施するんだということで、何も堤防を築いて、すべて農地まで含めて守るんではなくて、守るべきところは重点整備、延々と堤防を築くのではなくて、守るべきところだけ守る。農地の浸水は我慢していただく。こういうような従来の手法にとらわれない計画も推進させていただいております。あるいは設計基準、計画段階からの効率化、施工段階でのコスト縮減等々にも努めているところでございます。

長くなりましたが、以上でございます。

説明者(国土交通省)

これは、例えば日本の大河川の長期的な治水安全度の目標で、1/200と書いてありますけれども、200年に1回程度想定される雨のことです。

説明者(国土交通省)

どなたがですか。

説明者(国土交通省)

1992年ですか。

説明者(国土交通省)

今おっしゃったのは、私どもも、洪水が来て、仮にここが切れた場合に、どこまで浸水が及ぶかということを、今、先生がおっしゃった趣旨で整理させていただいております。

説明者(国土交通省)

これが一番私ども河川改修の大原則でございます。

説明者(国土交通省)

可能ならしめるべく、毎日努力しております。

説明者(国土交通省)

まず、河川改修全般の話で。

説明者(国土交通省)

私ども、例えば河川改修の中にも、地震対策、高潮対策、何も洪水だけではない。ただ、全体的な災害の中で河川改修をどうウェートづけるか。これは誠に申し訳ありません。財務省のお仕事であり、あるいは政治の中で御判断をちょうだいできればと思っております。

ただ、私どもは河川整備計画、これは20~30年のタイムスパンで、一体この川でどういう仕事をして、どういう効果を発揮するのか、これを現在整備しております。その20~30年にわたる河川改修のプログラムの整備計画を5年ごとに点検する、再評価すると。

説明者(国土交通省)

内閣府とはよく連絡調整を図って、内閣府の大きな方針の下で私どもは河川改修を進めているという状況でございます。

説明者(国土交通省)

先ほど先生の御指摘で、200年1回ということがございました。これは長期的な、基本的な方針として私どもは出させていただいている。ただ、具体に20~30年、今のところ私どもは、大体確率でいくと30年に1回とか、あるいは50年に1回とか、河川によって幅がございますが、そのぐらいの中間目標をちゃんと定めております。期間を限定して、投資規模を限定して、具体にと。

説明者(国土交通省)

今、申し上げたのは1つの、荒川なら荒川で河川改修を進めていく上での基本的な考え方を述べさせていただきました。ただ、今、先生がおっしゃったように、実は昨晩から今朝の未明にかけても、和歌山市内で時間雨量110ミリの雨が降って少し浸水被害が出ています。全く気象の状況が違ってきております。

中小河川については、今の荒川のような大きな川はそういう考え方、小さい川、都市内の中小河川については、当面時間雨量50ミリ対策を進めております。ただ、今、先生がおっしゃったように、現実にはゲリラ豪雨で時間雨量100ミリ等々が発生ております。これは河川改修という手段だけではなくて、流域の中で水をためていただくだとか、あるいは河川事業の中で実施したり、下水でやったり、公園にためさていただいたり、多様な手段を構築して、現在進めているところでございます。

説明者(国土交通省)

誠に申し訳ありません。個別の話は。

説明者(国土交通省)

はい。優先順位につきましては、先ほど先生がおっしゃった、河川の重要度、例えば利根川ですとか、淀川ですとか、大都市を抱えている河川。

説明者(国土交通省)

それは、当該河川での災害の発生状況、災害というのも何もあふれるだけではなくて、先ほど先生がおっしゃった、洪水のとき水が噴くとか、あるいは洪水のときにいろいろ損傷があったとか、その状況も踏まえた上で、全体のバランスを取って、利根川にはこの程度という形で整備させていただいております。

説明者(国土交通省)

今、正確な数字はございませんが、約半分ぐらいです。

説明者(国土交通省)

50前後だったと思います。

説明者(国土交通省)

整備計画につきましては。

説明者(国土交通省)

現在、直轄の54水系で整備計画が策定済みでございます。それ以外は法令上、過去の工事実施基本計画の実施の部分が読み替え規定で整備計画ということになっております。ただ、今、先生御指摘のとおり、個別の毎年度の予算づけのベースとして、やはり中期的な20~30年でどこが必要か、この整備計画については住民の方々の御意見もちょうだいし、あるいは自治体の方々の御意見をちょうだいして整理させていただくと。これがベースになって、毎年度の予算になり、重要性があるところが整理できるだろうと。私どもはそれを先取りした形で、現在、個別河川の状況を総合的に勘案して予算づけをさせていただいております。

ただし、私どもの河川改修、治水事業全体の宿命ですが、ある年に大きな水害が各地で起こると、やはりそれに対応して短期的にその河川改修等を行わなければならない、こういうものをどうしても先取りせざるを得ません。

説明者(国土交通省)

今のお話ですけれども、先どもおっしゃった河川整備計画では、どこを実施するか。河川改修の宿命である、上下流・左右岸、本支川のバランスも取った形で20~30年の絵姿を整理させていただく。毎年、毎年事業を実施する箇所については、都道府県知事から御負担もちょうだいするという形ですので、毎年、概算要求あるいは当該年度の予算が決まったときには御報告させていただく。実施に当たっては、当然地元の自治体あるいは住民の方々にも、効果も含めて、事業実施の進め方も含めて御説明させていただいているということでございます。

説明者(国土交通省)

先ほど申し上げたように、中期的に整備するところ、それが今、先生がおっしゃった、ある箇所をやると当然下流との調整も必要になってくる。全体像として、あるパッケージでお示ししたと。毎年、毎年ある箇所という考えよりは、5か年ごとにそれを評価して、残りの25年、20年、トータルとしてどういう箇所が今後必要かと。

個別箇所とおっしゃっても、例えばそこでやると評価すると下流との調整、トータルのコストも全部出してということになりますと、パッケージの議論になってしまう。そうなってきますと、趣旨は重々理解できるのですが、実務的には整備計画は。

説明者(国土交通省)

大体事業費でいきますと、半々というオーダーになっております。コスト縮減については、全体で整理させていただいて、先ほど御指摘がありました、目標15%、直轄・補助事業トータルで対応していこうという考えでございます。

説明者(国土交通省)

補助事業の場合、今、先生がおっしゃった、私どもはこれを強制して、こういう手法をやれという状況にはございません。ただ、私どもは直轄でこういういい枠組みを整理させていただいたので、是非こういう、例えば新しい技術を改修の中で取り入れていただきたいという推奨をどんどん行っております。

説明者(国土交通省)

過去、コスト縮減等を進めてまいりましたが、直轄と県とのいろんな連絡調整会議がございます。そういう場を通じて、大体、直轄・補助トータルで目標をほぼクリアーしております。

説明者(国土交通省)

目標にして対応していただきたいというお願いをしております。

説明者(国土交通省)

トータルで国交省所管の事業で河川改修15%です。

説明者(国土交通省)

はい。

説明者(国土交通省)

やめるという考え方はございません。

説明者(国土交通省)

今おっしゃったのは、平成12年の東海豪雨ですか。

説明者(国土交通省)

ここは、床上・床下含めて、被災戸数6万8,000戸、被害額が名目値で6,500億円ぐらいでした。ここは、やはり一番の問題は、事前に700億円程度をかけておけば、この災害の被害額が相当減じられたということです。要は私どもは、どうしても先ほど申し上げたような、過去、災害を受けたところを中心にして、そこの再度災害防止のような形で復旧を余儀なくされて、計画的に進めるものについて事前に対応できていなかった。そういう意味で今回、政務三役の御指示で計画的に進める部分を強化せよと、これは東海豪雨の教訓も踏まえ、政務三役からの御指示をちょうだいして、こういう形にさせていただいております。

説明者(国土交通省)

特にございません。

説明者(国土交通省)

今の優先順位のお話、先ほどから皆さん共通しておっしゃっていまして、ここに補助河川の箇所数が並んでおります。七百何がしか。実はここは全国の河川の中でも、河川改修が必要であろうと、自治体の方々も我々も判断したところですが、既に予算の集中投資、優先順位の関係から、例えば平成20年度ですと16%ぐらいの河川でお金が回っていません。休工という形にさせていただいております。平成21年度は約2割弱ぐらいの川を休工という形にさせていただいております。そういう意味で、諸先生がおっしゃった、各河川の優先順位を私どもなりに整理させていただいて、待っていただくべきところは待っていただくというような。

説明者(国土交通省)

はい。もう過去からしておりますし、それを今日いただいた御意見を踏まえて強化させていただければと思っています。

説明者(国土交通省)

根拠法令というのは、この事業を実施する河川法の目的ですとか、補助の規定の根拠法令という形で、私どもが仕事をするには、河川法すべての条項について遵守する義務がございます。

説明者(国土交通省)

全くございません。

説明者(国土交通省)

入っておりません。

説明者(国土交通省)

まさに委員がおっしゃるとおりだと思います。私どもは河川改修を中心にして、治水対策を実施しておりますが、やはり被害を受ける側といったら失礼ですけれども、そちら側の備えですとか、構造的備え、あるいはソフト的備え、これも冒頭申し上げたように、私どもの河川改修と同等程度、やはり車の両輪で進むべきであろうと。そういう意味で、先ほど先生がおっしゃった政府全体あるいは内閣府の指導の下に、各省とも連携を深めてまいりたいと考えております。

説明者(国土交通省)

お答えいたします。スーパー堤防は、発端は、超過洪水、計画を超える雨というのは降る可能性があると。私どもは、今おっしゃった200分の1で、今、長期的な目標を持って河川改修、大河川をやっておりますが、それ以上の雨が降って堤防から水があふれることがあり得ると。その際、あふれたとしても絶対に壊れない堤防を目指そうと、言わば、国土の条件を変えてしまおうと、こういう発想から始まったものでございます。

ただし、今、先生がおっしゃったように、スーパー堤防をやることによって、今の堤防の強化にも大いに資するというものでございます。

説明者(国土交通省)

まず、スーパー堤防でございますけれども、資料の207ページをご覧いただきたいと思います。

説明者(国土交通省)

それにつきましては、32,000分の1というのは、平成14年に水防法に基づきます浸水想定区域図というものを策定をするわけでございますけれども、それに当たりまして、対象とする降雨、これを2日間で500ミリ、これは東海豪雨のときの規模の雨を参考に設定しております。

説明者(国土交通省)

はい。

説明者(国土交通省)

堤防をつくるというよりは、浸水想定の区域図、エリアを求めるに当たって、そういったものを使ったと。

説明者(国土交通省)

先ほどおっしゃいました、まず、32,000分の1というのは、先ほど言いましたようなことで決めているわけで、スーパー堤防の外力と言いますか、想定している計画の規模というものではないということでございます。想定の区域図を策定する別の作業でそういったものをつくっているということでございまして、別に32,000分の1というものをスーパー堤防の計画の規模としているわけではない。これは誤解があるようでございます。

説明者(国土交通省)

平成17年でございますけれども、それまでの整備区間の中から、重点整備区間というのを設定いたしまして、重点的に整備する区間というものを設定したわけでございます。これは、全国6河川で224kmでございます。その重点整備区間、これは、やはり首都圏であるとか近畿圏、大阪圏の人口、資産を壊滅的な被害から守るということから、重点的に堤防強化を行っていくという考え方で、これまでずっと堤防強化を行ってきております。その堤防強化のやり方はいろいろございますけれども、スーパー堤防、これもひとつの堤防強化のやり方でございまして、それで整備を順次行ってきているということでございます。

説明者(国土交通省)

スーパー堤防は、首都圏、先ほど言いましたように、人口、資産、更には国家の中枢機能が集中しているところ、そこを大きな水害から守るという目的でやっているものでございます。そういうことで、重点整備区間というものを設定して、その中で堤防強化を行っている。スーパー堤防もその一環でございます。

説明者(国土交通省)

重点整備区間外とおっしゃいますけれども、スタートしてから整備を進めてきた中で、平成17年に重点整備区間というものを定めて、その中でスーパー堤防について、堤防強化も含めてでございますけれども、その整備区間の中で重点的にやっていくということで、17年以降、選択と集中ということでスーパー堤防を含めた堤防強化を集中的に行ってきているというところでございます。

説明者(国土交通省)

これは、200年に1回の規模の洪水が発生した時に、荒川で堤防が決壊した時に、こういう被害が出るということで想定をいたしております。

説明者(国土交通省)

誤解があってはいかぬので申し上げますが、スーパー堤防は今、先生がおっしゃった200分の1の計画に対しての整備ではないと。先ほど冒頭、私が申し上げた中で。

説明者(国土交通省)

先ほど申し上げた雨というのは、先ほどどなたかがおっしゃった奄美大島で降っている雨、これも気象庁の発表によると過去に類のないような雨、こういう雨がどこに降るか分からない。

河川改修ですとか、私どもの事業の長期目標は、今おっしゃられた200分の1とか、これで河道改修をやっている。それを超える雨が降った際に、堤防を越えてきても壊滅的な被害にならないと、こういうのが発端でございます。

ただし、先ほど申し上げたように、こういう事業が今の計画のうちの堤防強化にも資する。こういう形で基本的に平成17年以降は堤防強化の一環として、ただ、冒頭申し上げた将来的に超大きな雨が降ったとしても、その後、破堤に結びつかない、そういう機能も持ち合わせているという考えでやっております。

説明者(国土交通省)

被害というものについては今、持ち合わせておりませんけれども。

説明者(国土交通省)

今時点で、そういう途中段階での効果というのは整理いたしてはおりません。

説明者(国土交通省)

B/Cという意味であれば、各河川ごと水系全体として5年ごとに費用対効果分析を含めた再評価を行っております。その時点、時点でB/Cを含めたチェックを行っているということでございます。

説明者(国土交通省)

先ほど言いましたけれども、スーパー堤防を整備する区間以外のところも堤防強化を行っていますので、全体として河川の安全度は上がっています。

説明者(国土交通省)

まちづくりとか土地利用の転換といったものが具体化され、合意形成を図られるところについて行ってきているということでございます。

説明者(国土交通省)

先ほど申し上げた224km、これが重点整備区間と。ここについて今の考え方は、堤防強化が必要な区域、そしてそこが重大な氾濫を抑えるべき区域、こういう形で今、仕事を進めさせていただいております。

具体的に申し上げますと、今の土の堤防をより広げる、スーパーではなくより広げる。これは、利根川、江戸川ではこういう事業を場の条件に合わせてやっている。この重点区間で、やはり治水事業として必要なもの、先生方がおっしゃっている早期で効果が発現、堤防強化という意味では、そういうことをやっている。それで、その強化が場の条件で土地利用の転換があるところは、それと合わせてやっていこう。基本的な考え方はそういう形で今、224kmの区間を今後中心にして進めていきたい。

説明者(国土交通省)

ちょっと説明が足りませんで、214ページの数値だと思うんですが、この数値890兆円というのは、各直轄管理区間の想定氾濫区域内の単純集計をやっておりまして、推計のダブりがあるところについては、その分がかぶっているということでございます。

説明者(国土交通省)

B/Cにつきましては午前中にも議論ありましたように、178、179ページに詳しい手法を付けております。

あくまでも、整備前、整備後に対して、いろんな確率の洪水を与えてそれの被害軽減の期待値を与えてありますので。

説明者(国土交通省)

それは違います。氾濫想定区域内資産の、これはあくまでも被害額ではなくて、各直轄河川が決壊したときに浸水する可能性のある区域の資産を単純合計したものでございます。それから、B/Cを出すときは、そうではなくて、各々の整備の状況に応じた氾濫計算をやって、それに対して先ほど申した被害軽減の期待値でやっております。ですから異なるものであります。

説明者(国土交通省)

ダブりと言いますか、期待値ですね。だから、もちろん河川ごとの想定氾濫区域がダブっていることはあります。少なくとも被害軽減という面では各々のwith、withoutの差額の確率をかけておりますので、適性な方法だと思っております。

説明者(国土交通省)

ちょっと補足説明させていただきますと、現在、河川事業のB/Cをはじくときには、住民のそういう死者についてはカウントをしておりません、ということと、もう一つは、以前、多分事前ヒアリングのときの話だと思いますが、あれは確かに誤解のある出し方でございました。

内閣府で出しておられる数字なのですが、内閣府では0、40、80の3パターンで数字を出しておられます。というのは、例えば過去にあった、寝込みを襲われますと逃げられませんし、先生がおっしゃるように昼間ですと逃げられますし、そういった幅のある数字という意味で3つ出しております。